中国政法大学

法学教育研究与评估中心

学术例会纪要

中心例纪字[2012]第4期

总第14期

会议时间：2012年9月17日

会议地点： 学院路203室

主持人：　梁文永

主讲人： 胡晓进

参加人员：梁文永、李慧敏、胡晓进、尹超、王超奕

记录人： 王超奕

会议主题： 腐败问题研究

演讲主要内容：

寻找根除制度腐败的途径

1906年3月15日，时任美国总统的西奥多·罗斯福，给一位名叫厄普顿·辛克莱的年轻人回了一封三页纸的长信，高度评价他的纪实性小说《屠场》

美国的历史经验证明，根除制度腐败，除了改革外，别无他途；而在政府权力受到限制、市场经济发达、司法相对独立、舆论开放的现代政治体制之下，制约经济腐败的手段与途径，也会广泛得多。
1906年3月15日，时任美国总统的西奥多·罗斯福，给一位名叫厄普顿·辛克莱的年轻人回了一封三页纸的长信，高度评价他的纪实性小说《屠场》，并表示会采取必要措施，控制肉产品制造商的唯利是图行为。罗斯福还邀请辛克莱到白宫作客，当面谈谈他所看到的肉产品工厂乱象。4月4日，辛克莱如约而至。面对半信半疑的总统，辛克莱建议罗斯福选派独立调查人员前往当时的肉产品加工中心芝加哥，看看这座美国最大的屠宰场如何“充分利用”牲口身上的每一个部分——除了它们的叫声。

　作为美国历史上极负盛名的学者型总统，西奥多·罗斯福一生广交朋友、从善如流，深受知识分子爱戴。但是与辛克莱的这次见面，却让他有些如坐针毡：难道每天餐桌上美味的香肠、罐头、牛排，真的像辛克莱所言，是由死老鼠、瘟猪和病牛加工而成？面对辛克莱与肉产品制造商的论战，以及全国民众的质疑，罗斯福决定彻查此事。他抛开主管肉产品加工行业的联邦政府农业部，委派亲信秘密前往芝加哥调查，得出的结论与辛克莱殊途同归，甚至有过之而无不及。

　　从芝加哥传回的调查报告让罗斯福大为震惊，他一方面阻止将报告内容公之于众，另一方面向国会施压，促使国会通过了《联邦肉类检查法》和《洁净食品药品法》，对屠宰加工成食品的牲口进行强制检疫；所有的食品药品都必须贴上规范商标，标明成分与剂量，禁止滥加有毒添加剂。

　　辛克莱揭露黑幕的纪实小说《屠场》，不仅击中了美国人的胃，也打动了美国人的心。纯净食品与药品方面的立法，是美国进步主义时期的重大改革举措，使美国人民从此远离腐败肉制品的困扰与侵害，吃上放心肉与安心药。

　　食品腐败了，固然可以弃之不用，通过立法将其挡在餐桌之外，相对比较简单。若是经济腐败与制度腐败，就没那么容易处理了。经济腐败一直是人类社会的顽疾，事关人性与个人选择，至今没有哪个国家能够彻底根除。而制度腐败，则与政权密切相关，涉及政府垄断与专营，属于制度寻租，唯有通过政权民主化与经济市场化方能革除。

　　为了探寻美国历史上的制度腐败与各种经济腐败，以及相关应对措施，2004年夏天，哈佛大学的两位经济学家爱德华·格莱泽和克劳迪娅·戈尔丁，在麻省组织了一次“腐败与改革”的专题研讨会，从市政公共工程、银行特许经营、洁净食品药品、政府救济等几个方面，描述分析了十九世纪末二十世纪初美国的经济腐败与遏制措施。其中就包括辛克莱的《屠场》及其引发的食品药品改革。

　　2006年，在美国最大经济研究组织、著名智库“国家经济研究局”（NBER）的资助下，会议论文集由芝加哥大学出版社推出，并加上了一个副标题：“源自美国经济史的教训”。在导言中，两位编者开宗明义：虽然“在今日的绝大多数美国人心目中，腐败似乎只发生在贫困国家和转型经济中那些不幸的人们身上，但追溯起来，美国作为一个廉洁共和国的历史实际上也仅是始于现代。十九世纪和二十世纪初期的美国腐败史，可以说与当今许多现代转型国家和发展中地区并无二致”。“因此，对于如何消除腐败，美国的这段历史应该能够有所教益。”由此可见，这部论文集不仅仅只是研究美国历史的腐败与改革，也希望能为发展中国家的腐败问题提供借鉴。中国学者也看到这一点，很快就翻译出版了该书的中译本，并将副标题更醒目地改为“美国历史上的经验教训”。

　　那么，美国历史上的腐败与改革到底能提供了怎样的经验与教训呢？读罢这部长达六百页的论文集，笔者感触较深的有以下数端：其一，制度腐败与经济腐败是两种性质完全不同的腐败；其二，只有制度改革方能根除制度腐败；其三，经济发展与经济腐败并无必然联系；其四，遏制经济腐败需要独立而开放的舆论监督。

　　所谓的制度腐败，是指当权者垄断高盈利性经济行业，设置极其苛刻的准入条件与特许要求，向希望进入这些行业的人索取极高的租金，并牢牢控制这些人。当权者的主要目的不是为发展经济而控制政治，而是为了达到政治目的而控制经济。也就是说，控制经济是为了持续稳定地执掌政权。而经济腐败则是某个权势人物，利用具体的政治程序与决策行为来谋取私人经济利益；与制度性腐败相比，经济腐败更具有个体性与私人性。由此可见，制度腐败的危害性要远大于经济腐败，因为制度腐败是一种根本性的腐败。

　　当政治腐蚀经济时，就会发生制度腐败；而当经济腐蚀政治时，则会出现经济腐败。制度腐败不仅是一种政权组织形式，也是一种政治思想。为了避免政治腐蚀经济，从古希腊的亚里士多德、古罗马的波里比阿，到近代的马基雅维利与哈灵顿，西方的政治思想家一直在寻找预防政体腐化、堕落的良方。依据统治者是照顾全邦的共同利益，还是只顾自己一人或少数人私利，亚里士多德将政体分为正宗政体与变态政体。对于顾全本邦共同利益的正宗政体，又可根据统治者的多寡，依次分为共和政体、贵族政体与君主政体。但是，如果统治者腐化堕落，不顾本邦共同利益，只顾一己私利，这三种政体就会相应腐败变质为平民政体、寡头政体与僭主政体，只为平民、寡头与僭主的利益服务。由于共和、贵族与君主这三种政体都极容易腐败，亚里士多德认为，理想的政体形式是结合这三种政体优点的混合中庸政体。根据亚里士多德的政体腐败论，波里比阿又提出了政体循环论：从专制、贵族政体到寡头政体，从民主、暴民政体再回到专制政体的周而复始。他也认为，腐败正是导致政体循环的强大力量与自然规律。为了控制政体腐败，应该建立各种力量趋于均衡的平衡政体。

　　波里比阿的平衡政体论，仍是一种静态下的理想状况，无法应对近代西方急剧变化的各种政权，马基雅维利与哈灵顿因此提出动态的平衡政体理论，主张由国王、贵族与人民共同执掌政权，禁止一方独大，以保持政府平衡，防止制度性腐败。1640年代的英国内战，在很大程度上就是源于国王一意孤行，罔顾一切地扩充自己的权威，打破了传统的平衡政体。而且，国王还利用税收与专营手段，为自己和王室谋私利，损害了贵族与人民（新兴资产阶级）的利益，最终将自己送上了断头台。因此可以说，英国革命也是制度腐败的产物。

　　为了避免英国式的制度腐败，北美人民在争取独立之初就提出，要建立更加均衡的共和政体。但是美国人最初也不知道如何才能有效预防制度腐败，直到1787年，他们制定了一部全新的宪法，才最终找到了以成文宪法划分与制约政府权力，根除制度腐败的途径。

　　当然，美国人根除制度腐败的努力也并非一蹴而就。虽然1787年宪法保障了政体的稳定与均衡，联邦政府各分支都无法控制经济，为自己谋利。但是，颁发公司特许状的权力仍掌握在各州政府手中。在十九世纪初，几乎所有的州宪法都规定，州政府可以批准设立各种特许公司，授予公司一定范围的经营特权，这就使手握批准大权的州政府官员有机可乘。正如文集中一篇专门研究内战前纽约州银行特许权与腐败的文章所言，在1813年到1821年间，几乎每一项银行特许权都摆脱不了腐败的指控。直到1838年，纽约州议会通过《自由银行法》，取消成立银行的特许限制之后，这一状况才得到根本好转。

　　1838年的纽约州《自由银行法》，是美国成立公司从申请特许向自由注册迈进的里程碑。与美国公司自由化相伴随的，是各州宪法的民主化。从1841年到1852年，美国二十多个州中，有十二个起草了新宪法。新宪法大幅降低选民资格要求，建立了自由企业制度，鼓励市场竞争。到内战之前，美国人最终以宪政改革的方式，根除了制度腐败。因此，即便在进步主义时期，面对各种经济问题与社会冲突，美国的政治精英与知识分子，也一直乐观地坚信美国的民主制度，能带给美国一个美好的未来，几乎没有人担心美国会出现制度腐败。

　　但是，对于发展中国家，情况就不一样了。文集中一篇讨论制度腐败的文章直截了当地提出，有人认为“发展中国家之所以贫穷，是因为它们的政府官员的经济腐败，因此，只要保证官员们正直无私，政策正确到位，那么经济增长就能得到长久保障。但一个更为现实而且更为悲观的观点却是，发展中国家一直难以逃离制度腐败。这些国家受到政府的困扰，因为它们的政府总是制度性地操纵着经济，来获取经济租金，并将这些经济租金进一步用于增进那些实权在握的权贵和帮派的政治利益”。这种“裙带资本主义并非经济腐败的表现形式，而是制度腐败的突出症候；发展中国家之所以不能使市场有效地运转起来，就是因为，当进入（市场）权受到限制，从而滋生出与政治制度紧密结合在一起的特权时，非人格化的市场有效运行所必需的自由进入和竞争，就难以得到彰显”。

　　的确如此，对于发展中国家而言，经济腐败与制度腐败，仍是其经济发展与政治改革过程中的巨大弊病与阻碍。高频率、群体性的经济腐败，不仅损害了国家形象，也影响着社会公正；而制度性腐败，更是降低了经济的活力、压缩了政治改革的空间。美国的历史经验证明，根除制度腐败，除了制度改革外，别无他途；而在政府权力受到限制、市场经济发达、司法相对独立、舆论开放的现代政治体制之下，制约经济腐败的手段与途径，也会广泛得多。

　　内战前后，美国也曾出现过一定程度的经济腐败。那时的美国，正处于自由竞争资本主义发展的黄金时期，工业化与城市化齐头并进，修建了运河、铁路等大型公共工程，供水、交通等市政公用设施也迅速扩张。在快速工业化与城市化过程中，由于涉及大量的公共资金与工程承包，腐败随之滋生蔓延。但是，与当今的发展中国家相比，美国当时的经济腐败，无论规模还是程度，都要小很多。一个很重要的原因就在于，那时的美国联邦政府，税收有限（1913年之后才有权征收个人所得税），缺乏资金，并不直接参与公共工程；而各州政府则受到党派政治与选民抗议制约，腐败现象并不普遍。比如，美国内战前开凿的伊利运河，就完全就是纽约州主导的，为了严格控制成本，每个承包商只能承包其中的一小段，尽管最后的费用超过了预算，也存在一定的浪费与资金使用不当，但并未爆发出大面积腐败的丑闻。内战后的大规模铁路建设，联邦政府也没有直接插手，只是将未来铁路沿线的大量土地划拨给私人铁路公司，作为政府投资，由铁路公司通过抵押土地、发行债券的形式，进行市场化融资。虽然也不时出现政府官员收受铁路公司股票的现象，但更多的却是铁路公司之间的相互竞争与联合。

　　进步主义运动之前，美国最严重的腐败，不是在联邦层面，也不是在州政府层面，而是出现在市政领域。《腐败与改革》论文集中，有三分之一的篇幅与此相关。作者认为，城市中常见的腐败可以分为四种基本类型：一是挪用公款，二是公共合同和公共服务方面的行贿受贿，三是管制犯罪等问题上的行贿受贿，四是内幕交易。1880年代以后，地方政府负责提供的公共产品与公共服务越来越多，而地方政府又往往将这些公共产品与服务承包给私人企业，腐败合同也就不可避免。著名的黑幕揭发记者林肯·斯蒂芬斯详细调查了当时美国六个大城市的典型性腐败，认为其中五个城市都存在市政官员利用颁发有轨电车执照谋取私利的现象；在纽约以及其他大多数城市，警察敲诈勒索则是腐败的主要形式，因为警察部门很容易成为敲诈赌徒、妓女和酒吧老板的机构。

　　为了应对各种类型的市政腐败，进步主义时期的美国地方政府采取了多种形式的改革措施：旨在重塑政府内部组织的结构改革，旨在重塑政府和企业关系的管制改革，旨在消除庇护和选举舞弊的选举改革，以及旨在改善美国人生活的社会改革。所以，进步主义时期又被称为美国的改革年代。

　　当然，所有这些改革措施之所以能够顺利推行，很大程度上要得益于独立而相互竞争的报纸对腐败的揭露与抨击，得益于“第四社会阶层的兴起”。城市化与教育水平的提升，培养了天天看报的庞大中产阶级读者群体；而排版印刷技术的革新，也大大降低了报纸的成本，更有利于报纸走进普通民众家庭。更为重要的是，大众化后的报纸，可以依靠广告收入获得独立的市场地位，不必像此前的报纸一样依赖某个政治团体或者“政治老板”。独立后的报纸，竞相通过所谓的调查性新闻报道，暴露腐败与不公，争取稳定的读者群。资讯丰富报纸的兴起，为进步主义时代美国的改革与反腐败，提供了良好的外部环境。

　　事实上，在当今世界上的任何一个国家，独立、公正、开放的舆论监督都是遏制经济腐败的必要条件，阳光是最好的防腐剂，而新闻媒体则是让腐败见光的“揭丑者”。舆论监督与司法独立，作为现代国家的两翼，与限权政府一起，成为阻止制度腐败的三大核心要素，是预防制度腐败的改革，都不应该、也不可能回避的。